È finito il tempo delle proroghe: il diritto Ue rivendica il suo primato e l’Italia si appresta a recepire la direttiva Bolkestein, fra tutela del libero mercato e salvaguardia del suo modello balneare

«Una giornata al mare / Solo e con mille lire / Sono venuto a vedere / Quest’acqua e la gente che c’è / Il sole che splende più forte / Il frastuono del mondo cos’è». È uno spaccato nazionalpopolare che accende ricordi nostalgici di salsedine e spensieratezza feriale quello che Gino Paoli cantava nel 1974 musicando la stagione estiva lungo i litorali dello Stivale. Il modello balneare italiano è però una peculiarità tutta tricolore. A ricordarcelo è proprio l’Unione europea che, avvalendosi della sua competenza concorrente in materia di mercato unico, mette le mani sul sistema di gestione delle nostre spiagge. Che adesso devono fare i conti con una vera e propria rivoluzione, tutta da impostare e anche in fretta. Dalla politica ai tribunali, l’unica consapevolezza condivisa è che non c’è più tempo per rinvii e proroghe. Facciamo un passo indietro e mettiamo a fuoco una questione che coinvolge 30mila imprese balneari in tutt’Italia, con annessi dipendenti e indotti.

Tutto comincia nel 2006, quando Bruxelles emana la direttiva 2006/123/CE sulla libera circolazione dei servizi nell’Ue, su iniziativa dell’ex commissario per il mercato e i servizi interni, l’economista e politico olandese Fritz Bolkestein. La notizia è un terremoto per tutto il sistema balneare, italiano e non solo: secondo il Codice della navigazione vigente fino a quel momento, art. 36, l’amministrazione marittima poteva “concedere l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo“, con una corsia preferenziale, in caso di attività turistico-ricreative, alle “richieste che importino attrezzature non fisse e completamente amovibili” (un dettaglio importante, come comprenderemo). Quanto al rinnovo, il Codice riconosceva un diritto di insistenza, attribuendo quindi una “preferenza al soggetto già titolare“. A questo, il regolamento per l’esecuzione del Codice aggiungeva che le concessioni demaniali marittime dovessero avere una durata di 6 anni con rinnovo automatico per ulteriori 6 anni “a semplice richiesta del concessionario“. La direttiva ribalta completamente questo sistema, e impone agli Stati membri di adottare una procedura di selezione aperta a tutti per l’assegnazione di concessioni di occupazione del demanio marittimo. La logica dietro al provvedimento è ovvia: l’attribuzione “in automatico” delle concessioni vizia necessariamente la concorrenza in un mercato aperto e con la libera circolazione dei servizi. Da un lato quindi si richiede, e sbaglia chi legge in questo una strampalata imposizione dei burocrati di Bruxelles, l’adozione di procedure imparziali e trasparenti, che non necessariamente, a differenza di quanto emerga dal dibattito pubblico, implicano un “monopolio del modello di gara“, come ha ribadito recentemente anche il Consiglio di Stato (sent. 11664/2022), ma può avvalersi di altri strumenti. Dall’altro, lo stesso dl Concorrenza che nel 2022 ha recepito, seppur solo nella forma e lasciando ai posteri il compito di definire la sostanza, tale direttiva, mette per iscritto la tutela dei soggetti economici operanti sulle concessioni, annoverando fra i criteri delle gare anche la “professionalità acquisita” e “obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori“. Il rinnovo è dunque contemplato, ma solo al netto di una periodica valutazione contingente del tratto interessato. Principi auspicabili “sulla carta” che però inevitabilmente pregiudicano la tutela di chi, in questo mercato, investe e opera da anni. «Dobbiamo capire come affidare le aree in questione senza riattivare la spirale di conflittualità con giurisprudenza e dall’altro senza rischiare la paralisi delle attività economiche e di buona parte del comparto turistico italiano» scrive Giuseppe Tropea, docente ordinario di diritto amministrativo presso l’Università Mediterranea di Reggio Calabria.

Nel concreto infatti emergono con evidenza i paradossi di questa direttiva, con migliaia di stabilimenti balneari, alcuni pluridecennali, per la maggior parte piccole imprese a conduzione familiare, costretti a “smontare” la propria struttura “non fissa e completamente amovibile” e rimettere la propria fonte di reddito ad un appalto. Le conseguenze a cascata sono imprevedibili: il turismo, “petrolio italiano”, produce un indotto di oltre 13 punti percentuali di Pil, occupando il 12,5% della forza lavoro attiva. Chi investirebbe per aprire e mantenere un’attività “a scadenza”, consapevole che periodiche valutazioni potrebbero costringerlo a smontare strutture e dismettere progetti imprenditoriali? Eppure, smantellare (fisicamente) il fiore all’occhiello del turismo balneare italiano non era neppure nelle intenzioni dello stesso Bolkestein che in più occasioni ha ribadito di non comprendere “perché le spiagge siano ricomprese nella direttiva”, trattandosi di beni e non di servizi. È su questo punto che le associazioni di categoria hanno combattuto la loro battaglia, sostenendo che l’applicazione della Bolkestein alle concessioni balneari fosse sbagliata poiché anche nella direttiva 2014/23 sull’aggiudicazione di tali contratti si precisa, come elemento indispensabile, che la concessione “sia sussumibile nella nozione di concessione di lavori o in quella di concessione di servizi” mentre lo Stato in questo caso porrebbe in locazione un “bene aziendale immateriale”, come scrive Antonio Giuseppe Di Natale su L’Opinione delle Libertà. Una tesi questa definitivamente smontata dall’ultimo episodio del braccio di ferro giuridico, con la Corte Ue che il 20 aprile ha ribadito l’inevitabile: le concessioni non possono essere rinnovate in automatico. Altro elemento centrale e controverso è lo spinoso tema dell’indennizzo: come ripagare l’imprenditore balneare costretto a demolire la sua fonte di reddito familiare? Le imprese puntano sul giusto risarcimento che tenga conto del valore del bene, che sia esso demolito o “trasmesso” al successore, degli investimenti fatti e dell’avviamento commerciale («il suolo è pubblico ma privata è l’azienda che vi insiste», reclama il presidente del sindacato Sib Tonino Capacchione). Lo Stato, per ora, accenna solo a indennizzi al netto degli ammortamenti, senza precisare a carico di chi. Una “intollerabile ingiustizia nei confronti delle decine di migliaia di famiglie che perderebbero il lavoro e il frutto del loro lavoro“, accusa ancora Capacchione.

Il focus della questione – lo sostengono i balneari e lo ribadisce il già ministro del Turismo Gian Marco Centinaio – andrebbe spostato sulla scarsità del bene in oggetto: la direttiva si applica solo se il numero delle attuali concessioni impedisce nuovi rilasci. A tale scopo il Governo si appresta, con molta e forse troppa calma, a compilare una mappatura dettagliata delle spiagge italiane: parliamo di 8mila km di coste delle quali solo una parte è oggetto di concessioni. Una proporzione che risulterebbe dirimente ai fini della questione. La stessa Corte Ue ha recentemente chiarito che la scarsità “deve essere stabilita combinando un approccio generale con una valutazione caso per caso”. Insomma, ancora una volta, “dipende”.

Ciò che chiedono soprattutto i balneari, però, è soprattutto di porre fine all’incertezza dettata anche dal fatto che la Bolkestein, al netto di proclami elettorali, è una questione complessa e senza colore politico, con tutti e 7 i Governi succedutisi dal 2009, anno di avvio della procedura di infrazione da parte dell’Ue cui è seguito il cerottino della prima proroga di 6 anni delle concessioni, hanno rinnovato e puntualmente disatteso la promessa di una riforma del sistema. Nel frattempo, bussa alle porte quella che, sui litorali italiani, potrebbe essere l’ultima stagione estiva per come l’abbiamo conosciuta. O forse no.